Летом 1619 г. возвратился из плена в Москву отец царя Михаила, Филарет Никитич. В Москве тогда не было патриарха, потому что патриарший сан, после смерти патриарха Гермогена (1612) и избрания на царство Михаила, берегли для государева отца. Тотчас по возвращении Филарета в столицу он был поставлен в патриархи и получил титул «великого государя», самый почетный в то время, которым именовали только царя. Таким образом, в Москве стало два государя и установилось двоевластие. Превосходя сына твердостью характера и опытностью в делах, Филарет занял первое место в правительстве. По отзывам современников, он был очень властный человек, держал все дела в своих руках и пользовался таким влиянием, что и сам царь не выходил из его воли. До самой своей кончины (1633) он правил государством с редкою энергией и твердостью. При нем лишились своего значения Салтыковы, и вообще не стало сильных фаворитов.

Н. Тютрюмов. Патриарх Филарет (1619–1633)

В первые же дни после приезда в Москву Филарет собрал земский собор и говорил с земскими людьми о дальнейшем порядке управления. Был предположен ряд мер для того, чтобы улучшить администрацию и достигнуть справедливой равномерности в службе и в податях для всего населения государства. То, что было поставлено на соборе, Филарет исполнял потом с большою твердостью и настойчивостью, хотя ему и не удалось достигнуть намеченных целей.

Что касается администрации, то главные заботы Филарета направлялись на улучшение управления местного, в уездах и городах. Мы знаем (§ 58), что при Иване Грозном в областях было введено самоуправление: управляли выборные люди, «губные старосты» и «земские судьи». В Смутное время, когда война и грабежи охватили все государство, во все города были посланы из Москвы военные власти, «воеводы», которым временно были вверены не только военные, но и все гражданские дела. Воеводы заменили, таким образом, самоуправление своим единоличным управлением. Они почти везде злоупотребляли своею властью, брали взятки, чинили насилия. Жалобы на них в Москву, в «приказы», не достигали цели, потому что приказные дьяки в Москве покрывали воевод и тоже требовали себе «посулов» и «взяток», разоряя просителей. Великие государи, узнав об этом, принимали разные меры против чиновничьего и воеводского произвола и насилия. Был, между прочим, устроен особый «приказ», в котором приближенные к государям бояре должны были рассматривать дела о служебных злоупотреблениях и о всяких обидах и насилиях «сильных» людей. Но так как эта мера не помогла и в далеких областях воеводы, в надежде на безнаказанность, продолжали самоуправства и насилия, то решено было отозвать воевод, а жителям в городах предоставить по-старому выбирать себе губных старост из дворян. Однако эта попытка восстановить самоуправление тоже не имела полного успеха. В городах было тогда мало годных к делу служилых дворян, так как все они обыкновенно бывали на государевой службе, в войске или в служебных посылках. Поэтому губных старост не из кого было выбирать, и горожане продолжали жаловаться на плохое управление. И в самой Москве продолжались злоупотребления дьяков: дела тянули в бесконечной «волоките», требовали взяток и решали дело в пользу того, кто больше дал. Таким образом, несмотря на большие старания, вывести административные непорядки Филарету не удалось.

Патриарх Филарет на Памятнике 1000-летию России

Равномерность в распределении государственных повинностей также не была вполне достигнута при Филарете и Михаиле. Вместе с земским собором в 1619 г. великие государи постановили произвести полную опись всех населенных земель государства в «дозорных книгах» и «писцовых книгах» и на основании этих книг определить точно, какие повинности может нести в пользу государства каждый землевладелец. Совершив эту опись, постановили следить за тем, чтобы все городские и сельские жители служили и платили каждый в свою меру, по справедливости. Однако злоупотреблений в этом отношении было много. Служилые люди часто уклонялись от службы, а тяглые — от платежей и повинностей, жалуясь на то, что они разорены смутою и не в силах служить и платить. Желая помочь населению и в то же время поставить, как следует, свое войско и финансы, государи принимали ряд мер для устройства сословий.