В Московской Руси система управления отличалась значительной простотой. Во главе всех дел стояла боярская дума, в которой бояре и думные люди, в присутствии царя и без него одинаково, слушали дела и «приговаривали», причем боярский приговор «по государеву указу» обращался в закон. Под руководством думы действовали «приказы» (§§ 55, 72), которые ведали либо определенный крут дел (Посольский приказ — внешние сношения, Разряд — военные дела), либо определенный круг лиц (Стрелецкий приказ — стрельцов, Холопий приказ — зависимых людей), либо, наконец, определенную часть государства (Казанский дворец, Сибирский приказ). Всех приказов было до 40; в них сидели бояре и дьяки (секретари) — сколько было нужно по количеству дел. Между приказами были распределены все города с их уездами. В каждом городе сидел воевода, а иногда вместо него губной староста (§ 78). Воеводы управляли городом и уездом, причем под их ведением находились выборные власти: земские старосты у тяглых людей и окладчики у дворян и детей боярских. Первые из них собирали подати, а вторые вели учет служилым людям. Выходило так, что каждый житель имел над собою своего окладчика или старосту; те повиновались воеводе; воевода — приказу; приказ — боярской думе с государем во главе. Такова была нехитрая лестница властей в Московском государстве.

Петр В. перестал созывать боярскую думу и все важнейшие дела и законы обсуждал сам, в своем «кабинете» (то есть в собственной канцелярии), с доверенными лицами и любимцами. Эти лица, однако, не составляли собою никакого учреждения, так что старая законодательная боярская дума осталась без всякой замены. Считалось, что всякий закон исходит прямо от лица государя. Для руководства же всем управлением и для высшего суда Петр в 1711 г. учредил правительствующий сенат. Сенат, состоявший из небольшого числа государем назначаемых лиц, сам не мог издавать законов; он только обнародовал данные ему государем законы и указы, следил за правильностью и законностью действий администрации и решал те дела, административные и судебные, которые затрудняли низшую администрацию или же доходили до сената по жалобам. При сенате Петр учредил в 1722 г. особую прокуратуру для надзора за законностью действий администрации. Ее начальник, генерал-прокурор, имел контроль над самим сенатом, был в сенате «оком государевым» и служил посредником между государем и сенатом. Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры и прокуроры, состоявшие для надзора при других учреждениях в столице и провинции. Сверх явного надзора Петром был учрежден при сенате еще и тайный присмотр: под начальством генерал- и обер-фискалов везде существовали фискалы, обязанные «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления должностных лиц. Кроме общего контроля и направления администрации, Петр передал сенату те дела старых московских приказов, которые не разместились по вновь учрежденным коллегиям. Поэтому сенат, например, ведал много дел о дворянстве, именно дела Разряда и Поместного приказа (генеалогические и земельные) и т. п.

Взамен старых приказов с 1718 г. стали действовать коллегии, из которых каждая имела определенный круг дел. Всех коллегий считали 12. Из них три было «главных», или «государственных» (военная, морская, иностранных дел); три коллегии ведали финансы (камер-коллегия ведала доходы, штатс-коллегия — расходы, ревизион-коллегия — контроль); три коллегии ведали торговлю и промышленность (коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия и берг-коллегия). Остальные были: юстиц-коллегия, ведавшая надзор за судами; главный магистрат, ведавший города; духовная коллегия, или синод, управлявший церковными делами. В каждой коллегии дела обсуждались и решались присутствием (из президента, вице-президента, коллежских советников и асессоров), а исполнялись канцелярией (под начальством коллежских секретарей). Такой состав и тип учреждений был заимствован из-за границы и разработан лицами, знакомыми с заграничными коллегиальными учреждениями Швеции, Дании и Германии (голштинец Фик, Брюс и др.). Петр везде старался насадить именно коллегиальные учреждения, так как твердо верил, что коллегиальный способ ведения дел есть наилучший.

В 1708 г. Петр впервые ввел в своем государстве деление на губернии. По нескольку прежних уездов соединялись в «провинцию», а несколько провинций — в «губернию». Сначала было образовано 8 губерний, а затем число их стало постепенно расти. Во главе губернии стоял губернатор (или генерал-губернатор), подчиненный сенату; во главе провинций и уездов — воеводы (по-новому — «коменданты»). При них состояли выборные от дворян ландраты, позже — земские комиссары, помогавшие им в управлении как общим советом, так и порознь в уездах. В губерниях действовали новые «надворные суды». Надобно сказать, что Петру В. не удалось водворить в управлении губерний однообразный порядок и вполне провести предположенную систему; поэтому и при нем, и после его смерти в местном управлении России господствовал некоторый хаос.

Но во всяком случае остались в силе основания старого административного порядка. Как прежде, до Петра В., так и при нем каждый житель уезда или города имел над собою свою выборную власть (дворянки — земских комиссаров, горожанин — бургомистров) и через них подчинялся воеводе и губернатору. Эти же последние были подчинены сенату и в некоторых делах коллегиям, как встарь воеводы подчинялись приказам и думе. Таким образом, и до Петра, и при нем одинаково государство управлялось вверху чиновниками, а внизу выборными властями. Самоуправление было подчинено бюрократии, помогало ей управлять и само имело узкосословный характер. Только при Петре В. было нарушено старое единство подчинения. Прежде воевода ведал всех в уезде, а теперь города подчинены не воеводе, а главному магистрату. Прежде все воеводы ведались приказами, а теперь губернаторы и воеводы подчинены прямо сенату, а не коллегиям. Сенат руководит отдельно коллегиями, отдельно — губерниями, отдельно — городами. Словом, дело управления значительно усложнилось и не во всех частях было одинаково выработано.