В июле 1648 г. царь созвал у себя свою боярскую думу и совет патриарха («освященный собор») и совещался с ними о том, что надо сделать, чтобы водворить порядок и правосудие в государстве, чтобы «всяких чинов людям, от большого и до меньшего чину, суд и расправа была во всяких делах всем ровна». И было решено поручить боярину князю Н. И. Одоевскому с четырьмя помощниками собрать все старые законы, то есть Судебник 1550 г., дополнительные к нему указы (которых накопилось много за сто почти лет) и статьи из Кормчей книги (§ 12). Все эти законы надлежало привести в порядок и систему, исправить и дополнить их и таким образом составить из них новый полный свод. Предполагалось, что, когда кн. Одоевский окончит собирание старых законов, в Москве соберется земский собор и «общим советом» обсудит его труд, дополнит и утвердит его. Земскому собору велено было собраться в Москву к 1 сентября 1648 г.

Таким образом, молодой государь хотел утвердить правосудие и лучшие порядки, дав народу новый свод законов. Эта мысль была очень разумною и правильною. Народ тогда не знал тех законов, по которым должен был жить и судиться; это-то главным образом и помогало беззаконию дьяков и воевод. Старый Судебник не был напечатан; его можно было только списывать, и поэтому мало кто его знал. Еще меньше знали Кормчую, которая была так велика, что ее было трудно переписать. Что же касается до дополнительных к Судебнику указов, то их никто не знал, кроме чиновников, потому что указы обыкновенно народу не объявлялись, а только записывались в «указанные книги» московских приказов. В таких условиях дьяки и судьи вертели делами, как хотели, одни законы утаивали, а другие толковали вкривь; проверить же их никто не имел возможности. К такому порядку и относилась старая едкая поговорка: «Закон что дышло: куда повернешь, туда и вышло». Привести в порядок старые законы, сделать из них один свод и напечатать его в общее сведение было делом очень нужным. А кроме того, необходимо было и пересмотреть законы по их содержанию, улучшить их и дополнить, чтобы они лучше соответствовали нуждам и желаниям населения. Все это и решено было сделать «общим советом» на земском соборе.

Собор начал действовать около 1 сентября 1648 г. На нем были выборные представители от 130 городов, как служилые люди, так и тяглые горожане. Они заседали в одной из палат дворца, отдельно от боярской думы и духовенства. Слушая доклады князя Одоевского, собиравшего старые законы и указы по разным отраслям управления (сословное устройство, землевладение, суд и т. д.), выборные люди обсуждали их и входили к государю по поводу их с челобитьями. В этих челобитьях они всем собором просили государя об установлении новых законов в отмену устаревших или неудобных. Государь обыкновенно соглашался, и новый закон, таким образом, утверждался и вносился в собрание князя Одоевского. Важнейшие из новых законоположений были следующие: 1) Духовенство было лишено права впредь приобретать себе земли (§ 56) и потеряло некоторые судебные льготы. 2) Бояре и духовенство потеряли право селить около городов, в «слободках», своих крестьян и холопов и принимать к себе «закладчиков» (§ 79). 3) Посадские общины получили право возвратить всех ушедших от них «закладчиков» и удалить из посадов всех не принадлежащих к общинам людей. 4) Дворяне получили право искать своих беглых крестьян без «урочных лет». Наконец, 5) купцы добились того, что иноземцам было запрещено торговать внутри Московского государства, где бы то ни было, кроме Архангельска. Рассматривая все эти новые постановления, замечаем, что они все сделаны в пользу служилых людей (дворян) и посадских людей (горожан). Служилые люди закрепили за собою земли (которые доселе уходили от них к духовенству) и крестьян (которые все еще переходили с места на место). Посадские люди уничтожили закладничество и замкнули посады от посторонних людей, которые отбивали у них торг и промыслы и уводили закладчиков. Поэтому дворяне и горожане были очень довольны новыми законами и говорили, что «нынеча государь милостив, сильных из царства выводит». Зато духовенство и бояре не могли хвалить новых порядков, которые лишали их разных льгот; они думали, что эти порядки допущены «боязни ради и междоусобия от всех черных людей, а не истинной правды ради». Недовольна была и чернь: закладчики, возвращенные в податное состояние, крестьяне, лишенные возможности выхода. Они волновались и были склонны уходить на Дон. Таким образом, новые законы, установленные в пользу средних классов населения, раздражали высшие классы и простонародье.

Законодательные работы были окончены уже в 1649 г., и новый свод законов, названный «Соборным уложением» (или просто «Уложением»), был напечатан по тому времени в громадном количестве экземпляров (2 тыс.) и распространен по всему государству.