Тема данного занятия является актуальной поскольку чиновничество,
выполняя управленческие функции в государстве, всегда оказывало большое
влияние на политическое и экономическое развитие общества. По действиям
чиновников население судило о власти и силе закона в стране, от них
зачастую зависели не только материальное благополучие граждан, но и
честь, достоинство, а порой и жизнь.
Цель занятия: проанализировать
историю чиновничества конца XIX – начала XX века с социальной точки
зрения. Для этого необходимо решить следующие задачи:
1)
охарактеризовать чиновничество, исходя из пола, возраста, сословной
принадлежности, уровня образования, а также профессионализма;
2)
определить, какие изменения претерпело чиновничество в указанный период
времени.
Временные рамки работы: 1870-1917 гг., но в тех случаях,
когда необходимо проследить тенденцию, упоминаются факты, относящиеся к
более раннему отрезку времени.
Территориальные рамки работы:
территории Российской Империи от Балтийского моря до Тихого океана,
исключая Финляндию, Польшу и Среднюю Азию.
В современной
историографии российское чиновничество традиционно рассматривалось с
точки зрения классовой теории социальной стратификации. Чиновничество
анализировалось как составная часть дворянского класса, а не как
самостоятельная страта. Методологический феномен чиновничества
целесообразно рассматривать в более сложной системе координат, взяв за
основу социальную стратификацию П. А. Сорокина. Выделяя экономическую,
политическую и профессиональную стратификацию, Сорокин отмечает их
тесную взаимосвязь. Он пишет: «Люди, принадлежащие к высшему сословию в
каком-либо одном отношении, обычно принадлежат к тому же слою и по
другим параметрам; и наоборот. Представители высших экономических слоев
одновременно относятся и к высшим политическим и профессиональным слоям.
Неимущие же, как правило, лишены гражданских прав и находятся в низших
слоях профессиональной иерархии. Таково общее правило, хотя существует и
немало исключений». [1] Российское чиновничество как раз и представляет
собой такое исключительное явление политического превосходства при
весьма скудном (для основной массы чиновников) имущественном состоянии
и, как следствие этого, почти полной зависимости от государственного
жалованья, что в свою очередь, во многом объясняет особенности
взаимодействия бюрократии и верховной власти.
Одним из первых
исследователей, изучавших правительственный аппарат самодержавной
России, был П. А. Зайончковский. Историей государственных учреждений
дореволюционной России занимался Н. П. Ерошкин. После него вопросы
чиновничества изучали такие историки, как Л. Ф. Писарькова,
исследовавшая бюрократию конца XVIII – начала XIX века; Л. Е. Шепелев,
который систематизировал и обобщил обширный историко-архивный материал о
чиновничестве XVIII – начала XX века; коллектив авторов - Т. Г.
Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин – анализировал историю
государственной службы в России XVIII – XX века в контексте развития
Российской государственности. Работа Б. Н. Миронова – это первое в
мировой историографии обобщающее, фундаментальное исследование
социальной истории России периода империи с конца XVII до 1917 г., где
под новым углом зрения рассмотрен широкий круг проблем, в том числе и
чиновничество.
Основным источником при написании данной работы
являются законодательные материалы, опубликованные в указанных выше
трудах, а также мемуарная литература.
Российское
чиновничество конца XIX – начала XX века.
В первую очередь
дадим определение термина «чиновничество» - это «группа лиц,
находившихся на государственной гражданской службе». [2] В данной работе
понятия «чиновничество» и «бюрократия» условимся считать синонимами,
несмотря на существование в исторической литературе мнения, что не
всякого чиновника можно назвать бюрократом. [3] Б. Н. Миронов определяет
бюрократию как «совокупность лиц, занятых в сфере гражданского
государственного управления, имевших определенный пост, ранг и
получавших за свою работу жалованье». [4] По данному определению, в
состав бюрократии включаются гражданские классные, или табельные
чиновники, а также канцелярские, или нетабельные, не имевшие чина
служащие.
На рубеже XIX – XX вв. Россия вступает на путь
капиталистического развития. И хотя по форме правления на этот период
Россия по-прежнему оставалась самодержавной монархией, то есть высшую
власть в стране осуществлял царь, но чиновничество стало играть большую
роль в решении важных государственных дел, особенно на местах. Жизнь
страны регламентировалась чиновниками отдельных ведомств, каждый из
которых действовал в пределах своей компетенции. Внутреннее положение в
стране и усложнившиеся задачи управления требовали серьезных
преобразований во всех сферах жизни; в том числе и бюрократического
аппарата. Претерпела изменения система чинопроизводства, которая
осуществлялась на основе Табели о рангах. В течение XIX века вносились
изменения в порядок чинопроизводства, причем, учитывалось и социальное,
то есть сословное, положение служащего, и уровень образования.
Постепенно роль происхождения падала, и на первое место при
чинопроизводстве выходило образование. В конце XIX – начале XX активно
обсуждался вопрос об отмене чинов, но чиновничество сумело саботировать
все эти попытки.
В социальной структуре населения в конце XIX –
начале XX века можно выделить пять крупных категорий: 1) высший
государственно-бюрократический аппарат, генералитет, крупные помещики,
банкиры, крупные и средние предприниматели, архиереи церкви, академики,
профессора и др. - 3%; 2) мелкие предприниматели и помещики, основная
часть интеллигенции, среднее чиновничество, инженерно-технические
работники, офицерский корпус, священнослужители, городские обыватели,
кустари, ремесленники и др. – 8 %; 3) крестьянство - 69 %; 4)
пролетарское население: промышленные, транспортные, сельскохозяйственные
и др. рабочие, рыбаки, охотники, прислуга и др. - 19%; 5) люмпенские
элементы: нищие, бродяги, уголовники и др. – ок. 1%.
Чиновничество
занимало свою нишу в социальной структуре общества. Оно было
неоднородным по своему имущественному положению, социальному составу и
роли в государственной жизни.
Рассмотрим из кого формировалось
чиновничество, исходя из сословной и религиозной принадлежности, пола,
возраста, образования и национальности.
В течение всего XIX в.
основными условиями поступления на государственную службу были
происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".
В
XIX в. имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и
сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное
почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных
причетников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также
евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья
коммерции советников и купцов первой гильдии, ученых и художников,
учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и
фельдшеров и др. Подчеркнем, что все вышеперечисленные категории лиц
могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым
другим условиям — например, не имели должного образования.
Категорически
было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных
почетных граждан и их детей, сыновей не служивших обер-офицерских детей.
Ограничения касались незаконнорожденных, т. е. родившихся вне
официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при
условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив
учебное заведение, приобретут право на службу по образованию.
Те, кто
вступали в гражданскую службу по одному только праву происхождения,
принимались на работу канцелярскими служителями. И только в начале XX
века первая русская революция внесла в эти порядки существенное
изменение. Было признано, что все российские подданные, "безразлично от
их происхождения, за исключением инородцев", имеют "одинаковые по
отношению к государственной службе права, применительно к таковым правам
лиц дворянского сословия", то есть произошло полное уравнение прав
представителей всех сословий на государственную службу, в частности на
вступление в нее.
Лица, не имевшие права поступления на
государственную службу по своему происхождению, приобретали его
благодаря получению свидетельств об окончании курса в средних или высших
учебных заведениях. Окончившие курс учения в гимназиях с особым
отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью, а
равно студенты духовных семинарий принимались на службу без различия
состояния с чином XIV класса Табели о рангах.
Весьма важной была
статья 15-я Устава о службе по определению от правительства: "Российское
юношество от десяти до восемнадцати лет возраста должно быть
воспитываемо предпочтительно в отечественных учеб-ных заведениях или
хотя бы и в домах своих под надзором родителей и опекунов, но всегда в
России; в противном случае лишается права на вступление в гражданскую
службу. Изъятия из сего правила могут быть допускаемы единственно по
каким-либо важным причинам и не иначе, как с Высочайшего разрешения".
[5]
Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае
поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса,
первой степени — Х класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора
- VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и
Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея
удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного
студента — Х класса.
Законодательство Российской империи устанавило
минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет,
тогда как в первой четверти XIX в. были чиновники, не достигшие
совершеннолетия, даже в возрасте 9-13 лет. [6] Однако действительной
службой (необходимой, кстати, для исчисления в будущем пенсии) она
считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей
устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего
предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.
В первой
половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского
пола, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало.
Здесь главную роль играла историческая традиция. Лишь в ходе реформ
60—70-х годов их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на
почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было
разрешено работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. К
концу XIX в. на государственной службе находилось 38 тысяч женщин. [7] В
Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось,
что лица женского пола могли работать во всех без исключения центральных
и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казенных
железных дорог, но "без предоставления сим лицам каких-либо прав и
преимуществ, государственной службой приобретаемых". Только накануне
Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие
женщинам занимать низшие должности в ряде министерств. [8]
В ст. 4
Устава о службе по определению от правительства специально
подчеркивалось, что "различие вероисповедания или племени не
препятствует определению на службу". [9] И действительно, среди
российского чиновничества было много представителей других европейских
наций, преимущественно немцев, которые отличались высоким уровнем
образования, профессионализма, большим прилежанием и приверженностью к
порядку. Однако на практике через издание ряда подзаконных актов в конце
XIX века появились более значительные, нежели раньше ограничения в
поступлении на службу иностранцев. Например, если в первой половине
века в верхнем слое бюрократии насчитывалось более 37% чиновников
нероссийского происхождения, в том числе около 30% немцев, то уже во
второй половине XIX столетия иностранцы лишь в виде исключения могли
быть приняты на государственную службу. [10] Лица «нерусских»
национальностей в среде российского чиновничества были в основном
представителями коренных народностей России, принявшими христианство,
либо потомками иностранцев эмигрировавших в Россию в XVIII- начале XIX
веков.
Условием принятия на государственную службу было обладание
гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным
поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и
лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались.
Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с
себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в
течение 10 лет, диаконам — 6. При лишении сана за неблагочинные поступки
и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет,
диаконы — 12.
В рассматриваемый период происходило изменение
численности и качественного состава чиновничества, в нем занятого:
образования, квалификации, социального происхождения, имущественного
положения. Имеющиеся в литературе данные о численности чиновников
отличаются друг от друга главным образом потому, что авторы
придерживаются различных взглядов на то, кого считать чиновниками. В
табл. 1 представлены данные, более или менее соответствующие определению
чиновничества как совокупности профессионалов, находившихся на
государственной службе и занятых непосредственно государственным
управлением. [11]
Таблица 1.
Численность и социальный
состав чиновничества России без Польши и Финляндии в XIX—начале XX в.
1857г.
1880г.
1897г.
1913г.
Всего чиновников, тыс.
119.3
129.0
144.5
252.9
Из них:
Канцеляристы,
%
26
…
30
…
классные чиновники, %
74
…
70
…
Население, млн
59,3
92,1
116,2
155,4
Число
чиновников
на 1000 че¬ловек населения 2,01
1,40
1,24
1,63
Число классных чиновников,
тыс. 87,2
…
100,7
…
В
том числе из дворян, % 46
…
31
…
Более или
менее, потому что для XIX—начала XX в. данные частично включают не
только тех, кто непосредственно был занят в управлении на штатных
должностях, но и другие категории лиц, которые хотя и назывались
чиновниками, но в действительности в управлении заняты не были, например
врачи, ветеринары, служащие благотворительных учреждений и т. д. Если
из общего числа государственных служащих выделить ту их часть, которая
занималась собственно управлением и соответствовала принятому нами
понятию чиновника, то для 1880—1903 гг., число «истинных» чиновников
было примерно в 1.6 раза меньше сравнительно с общим числом
государственных служащих. Однако, поскольку изменения в численности
чиновников и государственных служащих примерно совпадали, данные таблицы
1 для XIX—начала XX в. отражают динамику, но завышают число чиновников.
Из
таблицы видно, что общая численность чиновников постоянно возрастала,
но наиболее быстрые темпы роста наблюдались в период с 1897 по 1913 г.
(в 1,8 раза).
Более наглядную картину дает сопоставление изменения
численности чиновников с ростом населения страны. Во второй половине XIX
в., после отмены крепостного права, население в 1,1—1,4 раза
увеличивалось быстрее, чем бюрократия. В начале XX в. число чиновников
снова росло в 1,38 раза быстрее, чем население.
Таким образом,
относительная численность служащих государственного аппарата уменьшалась
во второй половине XIX в., увеличивалась в начале XX в. Между тем в
исторической литературе распространено мнение, согласно которому в
пореформенное время темпы роста бюрократии непрерывно возрастали,
вследствие чего в начале XX в. число чиновников достигло 435—500 тыс.
человек. Например, в своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в
1910 г. в европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание
составляло 13,36 % расходной части бюджета. [12] Однако кроме собственно
бюрократии эти данные включают жандармов, полицейских, преподавателей
школ и университетов, кондукторов, кассиров и других служащих
министерств — всех, кто находился на государственной службе, а не только
тех, кто занимался непосредственно управлением.
Данные об изменении
относительной численности бюрократии, можно интерпретировать следующим
образом: при прочих равных условиях, увеличение числа чиновников
относительно населения служило признаком усиления государственного
аппарата и его роли в управлении, наоборот, относительное сокращение
бюрократии — признаком ослабления ее участия в управлении страной.
Более заметное увеличение численности чиновников в 1897—1913 гг.
сравнительно с 1857—1880 гг., по-видимому, находилось в связи с
попытками Николая II укрепить роль государства в управлении.
Контрреформы, борьба с общественностью и революционным движением,
расширение казенного хозяйства требовали усиления бюрократического
аппарата и особенно полиции, численность которой обгоняла даже
численность чиновников.
Из таблицы также видно, что число классных
чиновников увеличивалось, причем процент дворян среди них уменьшался.
Известный
публицист Р. А. Фадеев и министр императорского двора И. И.
Воронцов-Дашков считали в начале 1880-х гг., что численность бюрократии
чрезмерно велика — «гораздо больше, чем нужно для службы», она мало
загружена работой и представляет собой «почти праздную массу». [13] Об
избыточном числе чиновников в центральных учреждениях писал в 1884 г.
государственный секретарь А. А. Половцов. [14] По-видимому, чиновники
местного управления еще менее были обременены работой. Например,
чиновник особых поручений Подольского управления государственных
имуществ, имея в виду конец XIX—начало XX в., писал в своих
воспоминаниях: «У чиновников недостаточно работы, они убивают время
всевозможными способами». [15] Однако, сравнение данных о численности
чиновников в России и западноевропейских странах свидетельствует о том,
что по показателю числа чиновников на 1000 жителей Российская империя
уступала всем развитым странам мира.
. На тысячу человек населения в
середине XIX в. в России приходилось 2 чиновника, в Британии—4,1, во
Франции—4,8, в 1910 г. на тысячу человек населения приходилось
чиновников: в России—6,2, в Англии—7,3, во Франции— 17,6, в Германии—
12,6, в США— 11,3. Таким образом, Россия уступала западноевропейским
странам по относительному числу чиновников и, можно сказать,
«недоуправлялась», как выразился Д. И. Менделеев. [16]
Изменения в
составе и организации бюрократии
В течение рассматриваемого периода
происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и
других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало лицо
русской бюрократии.
В этот период высшая чиновная бюрократия в
Петербурге и верхи администрации в провинции на 85—100% состояли из
представителей потомственного дворянства. [17] Поместное дворянство в
чисто количественном отношении преобладало только среди высших
чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное
представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после
манифеста 1861г. стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена
их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также
отметить, что в XIX—начале XX в. наблюдалось так называемое
обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое
проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены
крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной
степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После
отмены крепостного права процесс вовлечения бюрократии в
предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть
чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков,
возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве
директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная
деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных
афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г.
специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов
совместительство государственной службы с участием в учреждении и
управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с
частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На
административные должности в компании приглашались либо лица,
находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо
отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных
учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах
переходили с государственной на частную службу. До запретительного
закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов
занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров,
находившихся на государственной службе по ведомству Департамента
железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных
железнодорожных компаниях. [18] В начале XX в. 115 чиновников четырех
высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали
свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству
С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность
как акции Государственного совета и Сената — так много было среди
акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от
ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и
советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В
правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных
предприятий в 1901—1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника,
находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не
изменилось до 1917 г. Дворянский статус средней и высшей бюрократии
заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно
дворянской по составу общественности, а ее вовлечённость в
предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой
буржуазной элиты. Словом, бюрократия была осведомлена о потребностях
русской общественности и ее желании изменений в экономическом и
государственном строе страны.
До 1917 гг. происходила неуклонная
профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных
учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от
военной. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX—начале
XX в. — чиновником-юристом.
Несомненно также, что повышение
профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно и не
только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный
подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М.
Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества,
образование, опыт играли более существенную роль при назначении, чем
знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к
служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной
подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX - начала XX
в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров,
товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов,
вице-губернаторов), число которых достигло на кануне Февральской
революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них
снизилась более, чем в 2 раза – с 35,5 до 16,4%, доля лиц с высшим
образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% – в 20 раз.
Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853 – 1917 гг.
упала более чем в 2 раза – с 80,9 до 38,4% . Это означало, что к 1917
году служба, по крайней мере для 61,6% высших бюрократов, стала главным
источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения
профессионального уровня. [19] Рост профессионального, образовательного и
материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации
их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной
структурой. Согласно Табели о рангах бюрократия разделялась на четыре
группы: 1) канцелярские служители, или канцеляристы, не имевшие и не
могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники
IX—XIV классов – низшая группа; 3) чиновники VI—VIII классов – средняя
группа; 4) чиновники I—V классов — высшая бюрократия. Эти группы
находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:60:11:2 —в
середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов
уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно
увеличилась с 30 до 73%. [20]
Л. Е. Шепелев также приводит данные,
которые свидетельствуют об увеличении числа классных чиновников (см.
таблицу 2). [21]
Таблица 2
Число лиц, имевших чины III и
IV классов (чел.)
Класс 1870 г. 1880 г. 1890 г.
III
343
540 Нет данных
IV
1210
2040 2687
Отсюда можно
сделать вывод, что в XIX веке произошел принципиально важный процесс —
социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился:
чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному
благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал
дворянство, а начиная с VIII класса — потомственное дворянство. Однако
структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени,
поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их
большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний
чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г.—9,6 класса, в 1796 г.—
1,1, в 1857 г.— 10,5, в 1897 г.—9,6 класса. Другими словами, в
XVIII—первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась
на 0,9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после
отмены крепостного права повысилась на 0,9 пункта, т. е. вернулась к
исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и
сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время
существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской
службе становились более благоприятными. [22]
По официальным данным
(возможно, неполным), в 1902 г. в России была 161 тыс. классных
чиновников. К сожалению, эта общая цифра никак не дифференцируется.
Поэтому, чтобы дать хотя бы примерное представление о распределении
чиновничества по группам классов и их образовательном уровне, обратимся к
официальным данным на 1897 г. о гражданских чинах, действительно
занимавших классные должности в высших органах власти и основных
ведомствах царской России (в относительных величинах). К первым пяти
классам принадлежало менее 1,5% чиновников – высшая бюрократия: в
столице это члены государственного совета, министры, сенаторы, директора
министерских департаментов; в губерниях – генерал-губернаторы,
губернаторы. Из них высшее образование имели 87%. Классы с VI по VIII
имело 49% чиновников (58% с высшим образованием). В центральных
учреждениях они занимали должности вице-директоров департаментов,
начальников отделений, чиновников для особых поручений, столоначальников
и делопроизводителей. Должности V класса в провинции по ряду ведомств
являлись руководящими. Наконец, к IX-XIV классам принадлежало 49,5%
чиновников. Лишь в провинциальных учреждениях они могли занимать
должности, имевшие сколько-нибудь самостоятельный характер. [23]
Форма
и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального
статуса человека.
С назначением на должность гражданской службы
канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату),
которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или
казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что
практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях
величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не
подлежала "никаким законным ограничениям".
По величине содержания,
включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье
(около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги
(25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100
(канцеляристы) — 300 (IX— XIV классы) — 700 (V—VШ классы) — 4300 (III—IV
классы). Содержание чиновников I—II классов назначалось по высочайшему
повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было
несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего,
содержание классных чиновников низших рангов в 2—3 раза его превышало, у
чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного
человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по
русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время
он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько
сот крепостных душ. [24]
В начале XIX в. реальное значение жалования
понижалось, вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем
стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на
котором оно находилось в екатерининское царствование. В пореформенное
время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал
увеличиваться. На рубеже XIX—XX столетий наиболее высокие оклады,
которые устанавливал лично император, получали некоторые члены
Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был
министр внутренних дел с жалованьем в 24 480 рублей в год. Его
заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского
департамента получал более 8000 рублей, что немного превышало жалованье
губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской
революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор
столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей,
сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600
рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения
получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя
составляло 400 рублей, что приближалось к окладам
высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников. [25]
При
сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшись за
штатом, получали только жалованье в течение года или до нового
назначения в пределах этого года. Чиновник терял это право при отказе
занять предлагаемую должность. В случае смерти на службе содержание по
день смерти становилось собственностью наследников.
Всем служащим
жалованье и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца
(первое — за истекающий месяц, второе - за месяц вперед). Квартирные
деньги выдавались за треть года вперед. Ситуация, в которой в наши дни
часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько
месяцев), в дореволюционной России была немыслима. В Уставе о службе по
определению правительства (ст. 586) говорилось: "Наличным чиновникам и
канцелярским служителям жалованье и прочие причитающиеся им оклады
выдаются в свое время без особенных от них просьб, по собственному
распоряжению каждого места и ведомства".
Руководитель учреждения имел
право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату.
Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание
"наиболее отличающихся способностями и усердием к службе". [26]
Бюрократия
как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро
из потомственных чиновников, на долю которых в середине XIX в.
приходилось 40% всех классных чиновников. Чиновник служил для того,
чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести
власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от
происхождения или богатства. Если армия, в особенности до освобождения
крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то
бюрократия — наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского
происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не
принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра
выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения —из
крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. Чиновники из
разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей
компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую
верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного
дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины Х—XIV классов стали
давать только личное почетное гражданство, чины VI—IX классов — личное
дворянство, чины I—V классов — потомственное дворянство. С 1856 г.
потомственное дворянство давали чины I—IV классов. Одворянивание
чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же
время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей
специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в
касту, повышало ее жизнеспособность. |
